□本報記者朱磊
  《中共中央關於再廢止和宣佈失效一批黨內法規和規範性文件的決定》日前發佈。根據《決定》,納入清理範圍的自新中國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規和規範性文件中,160件被廢止,231件宣佈失效,20件繼續有效。此前,2013年7月,《中共中央關於廢止和宣佈失效一批黨內法規和規範性文件的決定》發佈,1978年以來中共中央制定的黨內法規和規範性文件,有300件被廢止和宣佈失效,467件繼續有效,其中42件將作出修改。以近期發佈《決定》為標誌,分兩個階段進行的中央黨內法規和規範性文件集中清理工作宣告完成。
  摸清“家底”
  解決黨內法規制度中的突出問題
  為什麼要開展黨內法規和規範性文件清理工作?
  來自權威部門的信息表明,新中國成立以來特別是改革開放以來,我們黨制定了大量黨內法規和規範性文件,為規範黨組織工作、活動和黨員行為,增強黨的創造力、凝聚力、戰鬥力提供了重要制度保障。但由於缺乏清理機制,新中國成立以來從未對出台的黨內法規和規範性文件開展過集中清理。這就造成黨內法規制度十分龐雜,相當程度上存在不適應、不協調、不銜接、不一致問題:有的規定滯後於實踐發展和形勢任務需要;有的規定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸,同憲法和法律不一致;有的規定相互之間交叉重覆、衝突打架。黨內法規制度中存在的這些問題,有損於黨內法規制度的嚴肅性和權威性,有礙於黨內法規制度的貫徹執行,也不利於黨內法規制度建設的順利推進。為此,有必要開展一次集中清理,一攬子解決黨內法規制度中存在的突出問題。
  中央對開展清理工作高度重視,作為加強黨的制度建設、深化黨的建設制度改革的一項重要舉措和任務來部署。2012年5月,中共中央印發《中國共產黨黨內法規制定條例》,要求黨內法規制定機關適時對黨內法規進行清理。2012年6月,中央批准印發《中共中央辦公廳關於開展黨內法規和規範性文件清理工作的意見》,啟動了我們黨歷史上第一次黨內法規和規範性文件集中清理工作。
  這次清理的對象是新中國成立至2012年6月期間以中共中央文件、中共中央辦公廳文件形式發佈的黨內法規和規範性文件,中央紀委、中央各部門制定的黨內法規和規範性文件,各省、自治區、直轄市黨委制定的黨內法規和規範性文件。清理工作按照由近及遠、先上位後下位的思路進行。所謂由近及遠,是指清理工作分兩個階段實施:第一階段(2012年7月至2013年9月),清理1978年至2012年6月制定的黨內法規和規範性文件;第二階段(2013年10月至2014年12月),清理新中國成立至1977年制定的黨內法規和規範性文件。所謂先上位後下位,是指先對中央黨內法規和規範性文件進行清理,待清理結果出來後,中央紀委、中央各部門和各省區市黨委再開展審核、審批等工作。
  中國社會科學院法學所副所長莫紀宏研究員認為,黨內法規清理工作的意義在於為形成完善的黨內法規體系夯實基礎,使黨內法規同國家法律保持銜接和協調。這對於推進依法治國和依法執政具有重要保障作用。
  “黨內法規清理工作是遵循法治精神,按照依規治黨、從嚴治黨的要求開展的一項工作。它的目的就是要‘清理家底’,找出與新形勢新任務不相適應的法規內容,及時作出廢止、宣佈失效或修改的決定。黨內法規的清理工作本身是黨內法規制度建設的重要步驟,它為制度治黨、從嚴治黨提供了重要依據,是保證黨內良序政治生活的一項基礎性工作,意義重大。”中央黨校政法部教授肖立輝如是說。
  國家行政學院法學教研部主任胡建淼教授談到,黨的十八屆四中全會提出建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家的目標,並將“形成完善的黨內法規體系”作為其中一項重要內容。因此,黨內法規清理是全面推進依法治國的一項重要工作。
  五步推進
  黨內法規集中清理工作全部完成
  據瞭解,在黨內法規和規範性文件清理工作領導小組領導下,中央黨內法規和規範性文件第二階段清理工作主要分為5個步驟進行:
  第一步,確定清理範圍。中央辦公廳會同國家檔案局,對新中國成立至1977年中央制定的19732件文件進行全面梳理,將其中規範黨組織工作、活動和黨員行為的411件黨內法規和規範性文件納入清理範圍。
  第二步,部門審核。根據“誰起草誰提出清理意見”的原則,綜合考慮文件調整事項目前的主管權屬,中央辦公廳將這些文件分送43個中央有關部委和單位研究提出清理意見。有關部委和單位高度重視,組織力量對相關文件進行審核,提出了初步清理意見。
  第三步,集中審核。中央辦公廳會同中央紀委機關、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部等成立集中審核工作組,對有關部委和單位提出的初步清理意見進行研究論證,對411件文件逐件進行審核,形成擬廢止、宣佈失效、繼續有效3個文件目錄。
  第四步,征求意見。中央辦公廳將3個文件目錄分送有關部委和單位征求意見,形成一致的文件清理處理意見。
  第五步,審批發佈。中央辦公廳起草清理決定稿,按程序報請中央審批通過,以中共中央文件形式發佈。
  在第二階段清理的411件中央黨內法規和規範性文件中,廢止160件,占清理文件總數的38.9%;宣佈失效231件,占清理文件總數的56.2%;繼續有效20件,占總數4.9%。
  有心人也許會發現,第二階段清理後繼續有效的文件只有20件,數量比較少。據瞭解,這是因為第二階段清理的文件是新中國成立至1977年期間發佈的,年代較為久遠,大多是針對當時特定歷史條件、特定調整事項作出的規定,具有明顯的時代性,多數實踐中已不再適用,或者已被改革開放30多年來陸續出台的新文件涵蓋或者替代。廢止和宣佈失效這些文件,不會出現制度空白,不會對黨的建設和黨的領導產生不利影響。
  與第一階段清理相比,第二階段清理主要具有以下特點:一是清理的對象更複雜。第二階段清理涉及的是新中國成立至改革開放前中央制定的文件,年代久遠,背景複雜;文件內容比較龐雜,涉及國家社會生活方方面面,不限於目前黨內法規制度調整的範疇,政策變動也比較頻繁。二是清理的難度更大。由於當時文件歸檔制度尚不健全,文件格式和發佈形式與現在不同,不同時期也不盡相同,且許多文件的起草機關被撤銷、合併或者職能被劃轉,有的文件的起草機關無法查實,因此清理的難度更大。三是清理的力度更大。第一階段清理中,廢止和宣佈失效的文件有300件,占767件清理文件的39.1%。第二階段清理中,廢止和宣佈失效的文件有391件,占411件清理文件的95.1%。
  任重道遠
  推動黨內法規制度更好更快發展
  這次中央集中兩年時間,對新中國成立至2012年6月出台的中央文件進行全面清理,凸顯了中央對黨內法規制度建設的高度重視,有利於增強全黨的黨內法規意識,推動黨內法規制度更好更快發展,有利於運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處。
  中央黨內法規和規範性文件集中清理結束,標志著黨內法規制度建設進入一個新的階段。今後還有哪些工作要做?
  在肖立輝看來,清理完畢後,要及時做好以下幾個方面事情:一是及時將清理結果與黨內的科學立規結合起來、統一起來。在清理工作中研究黨內法規制度建設規律,提高黨內法規的質量。只有這樣,才能實現黨內的“良法之治”。二是加大黨務公開力度,除涉密或者明顯不適合公佈的內容之外,應將清理工作的結果向黨內同志公開,最大限度讓黨員瞭解黨內法規制度建設的歷史、現狀以及前瞻性規劃,這既是充分保障黨員知情權的要求,同時也是展示執政黨政治開明、黨務透明的最佳時機。三是加大黨內法規宣傳力度,使每位黨員特別是黨員領導幹部知規、懂規、敬規、守規。四是加快黨內法規制度建設的頂層設計,對於那些應該制定而沒有制定的基礎性、主幹性的黨內法規加緊研究,儘快出台。黨內法規的“良法之治”始於有“良法”,有了“良法”才能談黨內的“善治”。
  (原標題:加強黨內法規制度建設)
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